Staatliche Regulierung als strategische Herausforderung für die deutsche Glücks- und Gewinnspielbranche – Ein Gastbeitrag von Mario Hoffmeister, Leiter Zentralbereich Kommunikation der Gauselmann AG

Dienstag, 10. März 2015

„Alles, was wirklich wertvoll ist, verdanken wir dem spielenden Menschen: Kultur, Kreativität und Lebensfreude. Früher wussten wir das, und erst als das 19. Jahrhundert die Religion der Arbeit predigte, haben wir es vergessen. Der Komfort der Wohlstandgesellschaft hat dann vollends die Lust aus unserem Leben ausgetrieben. Hinzu kommt heute eine puritanische Lustfeindlichkeit der Politik, die auch noch unser Privatleben regulieren möchte, weil sie glaubt, besser zu wissen, was gut für uns ist. Indem wir spielen, revoltierten wir gegen diesen Paternalismus“, schreibt treffend der Berliner Professor für Medienwissenschaften Norbert Bolz in seinem jüngsten Buch „Wer nicht spielt ist krank“.


Gutes Image, schlechtes Image

Und tatsächlich ist es so, dass das Spielen mit und um Geld in Deutschland einen eher verbesserungswürdigen Ruf hat, um es mal vorsichtig zu formulieren. Dabei schneidet im Vergleich zum gewerblichen Glücksspiel das staatliche oder staatlich kontrollierte Glücksspiel imagemäßig noch ein wenig besser ab, weil dem „schlechten Tun“ durch die „guten Taten“, die mit dem verlorenen Geld z.B. im Breitensport finanziert werden, der Makel des Verwerflichen mehr oder minder fadenscheinig genommen wird. Insgesamt aber steht es schlecht um die Akzeptanz des Spielens um Geld, weil es mit dem regelrechten Optimierungswahn, der sich von der umweltbewussten Ernährung bis hin zur körperlichen und geistigen Fitness inzwischen durch nahezu alle Lebensbereiche zieht, so gar nicht in Einklang zu bringen ist. Das ist, wie Bolz in seinem Buch zu Recht schreibt, „der heimliche Hedonismus der Regulierer und Gesundheitsapostel: über die Lust der anderen zu entscheiden.“


Rechtliche Rahmenbedingungen für Glückspiel in Deutschland

Während das gewerbliche Glücksspiel in Deutschland stark reglementiert und eingeschränkt ist, genießt das staatliche Glücksspiel trotz anhaltender Kritik und Forderungen nach einer Liberalisierung des Marktes nach wie vor einen rechtlichen Sonderstatus.

Der gewerbliche Betrieb von Spielautomaten (im Amtsdeutsch „Spielgeräte mit Gewinnmöglichkeit“ genannt) in Spielhallen und Gaststätten wird durch die Gewerbeordnung und Spielordnung geregelt. Laut Gesetzgeber muss bei dieser Form des Spiels die „Unterhaltung“ im Vordergrund stehen, d.h. es dürfen keine unangemessen hohen Verluste in kurzer Zeit auftreten (§33e GewO). Ziel der gewerblichen Spielrechtsnormen und Sanktionen ist es, die Betätigung des Spielbetriebs einzudämmen und die Allgemeinheit, den Spieler und die Jugend zu schützen.

Zu diesem Zweck wurden unzählige rechtliche Bestimmungen erlassen, die etwa die Aufstellung und Anzahl der Geräte (pro Spielhallenkonzession höchstes 12 Geräte für die jeweils 12qm2 Raum vorgehalten werden müssen) sowie die Gewinn- und Verlustchancen genau festlegen. So können pro Stunde maximal 500 Euro gewonnen und maximal 80 Euro aufgewendet werden, im Durchschnitt dürfen es sogar nur 33 Euro sein. Tatsächlich liegt der Durchschnitt in der Praxis bei lediglich 10,89 Euro, laut einer Studie des Fraunhofer Instituts in Magdeburg. Die Spielgeräte müssen zudem durch die Physikalisch-Technische Bundesanstalt (PTB) zugelassen werden, um ihre Manipulationssicherheit zu gewährleisten. Die Städte und Gemeinden bestimmen, wo sich Spielstätten ansiedeln können und legen die Bebauungspläne usw. fest. Keine andere Form der Unterhaltung ist so streng reglementiert!

Auf der anderen Seite gibt es das sogenannte „Glücksspielmonopol“ des Staates. Zwar ist die öffentliche Veranstaltung von Glücksspiel nach  §284 Strafgesetzbuch (StGB) eigentlich grundsätzlich verboten, jedoch können die Bundesländer, denen die Gesetzgebungskompetenz in diesem Bereich obliegt, Ausnahmen von dieser Regel erlauben. Und das tun sie, zu ihrem eigenen Vorteil versteht sich! So betreiben sie das Glücksspiel (Lotto, Spielbanken, usw.) in der Regel denn auch selbst. Bei Glücksspielen steht nach dem Gesetzgeber die „Gewinnmöglichkeit“ im Vordergrund und Vermögensverschiebungen sind in kurzer Zeit möglich. Das heißt in der Praxis, dass die Einsätze und Gewinne nicht begrenzt sind und man in einer Spielbank tatsächlich an einem Abend Haus und Hof verlieren kann. Statt eines höchstmöglichen Stundeneinsatzes von 80 Euro beim gewerblichen Spiel, dürfen es in einer Spielbank pro Stunde auch schon mal mehrere tausend Euro sein.


Glücksspielmonopol im Auflösungsprozess

Dieses Glücksspielmonopol befindet sich de facto aber in einem Auflösungsprozess. Denn durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs vom 8. September 2010  wurde eine Diskussion um das Glücksspielmonopol entfacht, die aktuell noch anhält. Die Richter diagnostizierten die Scheinheiligkeit des deutschen Glücksspielmonopols. Wer auf allen Medienkanälen eifrig für sein Glücksspielangebot werbe, könne seine Monopolstellung nicht mit der Eindämmung der Spielsucht legitimieren. Zudem mangele es dem Regelwerk für das Glücksspiel an der gebotenen Kohärenz und Systematik.

Eigentlich hätte es der Urteile des Europäischen Gerichtshofs gar nicht bedurft, um das Glücksspielmonopol in Frage zu stellen. Denn das Monopol hatte sich längst im wahrsten Sinne des Wortes „in Luft“ aufgelöst. Verantwortlich dafür war und ist das Internet, das Glücksspielanbietern auf der einen und den Spielern auf der anderen Seite den grenzenlosen, unkontrollierten und weitgehend unkontrollierbaren Zugang zu Glücksspielen jedweder Art ermöglicht.

Und das Onlinegeschäft läuft gut! Internet-Casinos und Wettanbieter scheinen mit ihren - zwar illegalen, aber doch offensichtlich höchst bedarfsgerechten - Angeboten bei den Kunden ordentlich punkten zu können. So setzt der neue Wettbewerb aus dem Internet die staatlichen Spielbanken, Lotterien und Oddset-Sportwetten gehörig unter Druck. Aber auch die legalen Gewinnspielanbieter - wie das gewerbliche Automatenspiel - können sich über einen positiven Umsatztrend freuen. So hat das deutsche gewerbliche Automatenspiel den Deutschen Lotto- und Toto-Block in seiner wirtschaftlichen Bedeutung inzwischen eingeholt.


Verteidigungsreflex des Staates

Dass sich der Staat angesichts dieser sich verändernden Realitäten aber nicht einfach so geschlagen geben und weiterhin an seinem Glücksspielmonopol festhalten will, dürfte wohl kaum überraschen. Ist er doch mit diesem einzigartigen „Geschäftsmodell“ lange Zeit sehr gut gefahren. Er konnte sich Wettbewerber künstlich vom Halse halten, die Wettbewerbsregeln einseitig festlegen und sich obendrein noch selbst kontrollieren. Wer würde eine solche marktbeherrschende Stellung schon freiwillig aufgeben wollen?

Da liegt es nahe, wieder einmal die „Gesetzeskeule“ rauszuholen, um sich gegen die unliebsame Konkurrenz zur Wehr zu setzen. So geschehen durch den Glücksspielstaatsvertrag der Länder von 2012 und den daraus resultierenden Landesspielhallengesetzen. Dieser Glücksspielstaatsvertrag wird willkürlich einigen tausend erfolgreichen mittelständischen Unternehmen der gewerblichen Automatenwirtschaft in kurzer Zeit ihre Existenzgrundlage entziehen, zugleich aber die staatlichen Glücksspielangebote wie Lotto, Oddset-Wetten und Spielbanken noch weiter begünstigen.

Spätestens nach Ablauf einer Übergangsfrist sollen alle Gewerbeerlaubnisse zum Betrieb einer Spielstätte erlöschen, die einstmals ohne zeitliche Befritung erteilt wurden. Neue können zwar beantragt werden, ihre Genehmigung dürfte aber wegen der auf Abschaffung des gewerblichen Unterhaltungsspiels zielenden gesetzlichen Regelungen eher unwahrscheinlich sein. Ohne stichhaltigen Grund wird damit unternehmerisches Kapital in Milliardenhöhe zerstört, das nach geltendem Recht in jahrzehntelanger Investitionsarbeit aufgebaut wurde.

Wenn der Glücksspielstaatsvertrag in der jetzt vorliegenden Fassung in Kraft treten sollte, wird es unweigerlich zu einer, aus Sicht der Automatenwirtschaft, rechtswidrigen Enteignung von Unternehmen kommen, die im Vertrauen auf die solide gesetzliche Basis in Deutschland in den letzten Jahren viele Milliarden Euro in die Entwicklung und den Bau moderner Spiel- und Entertainment-Center investiert haben bzw. die Investitionsvorhaben schon in Gang gesetzt haben. Gleichzeitig wird der überwiegende Teil von fast  hunderttausend qualifizierten Arbeitsplätzen vernichtet. Der Schaden für Immobilienbesitzer und Mietpartner ist hier noch nicht berücksichtigt, dürfte aber ebenso Beträge in Milliardenhöhe ausmachen.

In konkreten Zahlen ausgedrückt bedeutet das Vorhaben der Bundesländer: Von über 10.000 Spielhallen-Konzessionen stehen über die Hälfte nach kurzer Übergangszeit ohne Erlaubnis da und müssen geschlossen werden. Darüber hinaus stehen über 3.000 Entertainment-Center mit mehr als einer Spielhallen-Konzession dadurch bundesweit auf dem Spiel. Schlagartig werden so mehr als eine Million Quadratmeter belebter und ertragreicher Gewerbeflächen in den Städten leer stehen. Zehntausende von den in der Branche Beschäftigten werden grundlos in die Arbeitslosigkeit entlassen. Von zurzeit rund 195.000 Geld-Gewinn-Spiel-Geräten in gewerblich betriebenen Spielstätten werden dann nur noch rund ein Drittel der Geräte übrig bleiben. Diesen massiven Eingriff in die Gewerbefreiheit und die Zerschlagung mittelständischer Existenzen und deren Arbeitsplätze ist in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland bisher ohne Beispiel.

Dieser Kahlschlag wird wieder einmal mit der Notwendigkeit begründet, die vermeintlich wachsende Zahl krankhafter Spieler in Deutschland müsse bekämpft werden. Den unzweifelhaften wissenschaftlichen Nachweis wachsenden krankhaften Spielverhaltens, der derartige Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit rechtfertigen würde, bleibt die politische Diskussion bislang jedoch schuldig. Wissenschaftliche Studien kommen vielmehr seit Jahren immer wieder zu demselben Schluss, nämlich dass der Anteil der pathologischen Spieler an der erwachsenen Bevölkerung in Deutschland gleichbleibend bei lediglich 0,2 bis 0,6 Prozent liegt. Es besteht daher der begründete Verdacht, dass es sich hier um Willkürmaßnahmen zu Lasten einer Branche handelt, durch die sich die staatlichen Glücksspielangebote in ihren Einnahmen beeinträchtigt fühlen. Dies wird plausibel, wenn man bedenkt, dass die staatlichen Glücksspielangebote seit Jahren rückläufig sind und sich das gewerbliche Unterhaltungsspiel im Gegensatz dazu stabil fortentwickelt.


Wie reagieren auf diese strategischen Herausforderungen?

Vor dem Hintergrund der Willkür von vermeintlichen „Schutzmechanismen“ durch den Staat oder der massiven Marktpräsenz von Spieleplattformen im Internet bleibt die Frage des Handels auch in strategischer Hinsicht. Denn all diese Akteure sind schwer kalkulierbar und können im Zweifel zu einer Erosion der Erträge aus dem Geschäftsmodell führen und haben auch noch gravierende volkswirtschaftliche Folgen.

Dass man diesen Angriff auf die unternehmerischen Existenzen nicht klaglos hinnehmen will, dürfte sich verstehen. Daher werden seitens der Automatenwirtschaft alle juristischen Mittel genutzt, um gegen diesen Glückspielstaatsvertrag vorzugehen. Aller Vorausicht nach wird es ein langer Weg werden, der wahrscheinlich erst beim europäischen Gerichtshof enden wird.

Daneben wird die Branche natürlich auch weiterhin den Dialog mit den politischen Institutionen führen, um auch jenseits der Gerichte Lösungen zu finden, die sowohl den berechtigten wirtschaftlichen Interessen der Automatenwirtschaft, wie auch dem Spielerschutz und dem Gemeinwohl insgesamt Rechnung tragen.

Darüber hinaus wird man wahrscheinlich erst wenn es zu spät ist feststellen, dass dem Bund, den Ländern und insbesondere den Gemeinden ein großer Teil der 1,8 Mrd. Steuern und sonstigen Abgaben, die von der Automatenwirtschaft Jahr für Jahr entrichtet werden, verloren gehen. Insbesondere Städte und Gemeinden werden feststellen, dass ihnen der überwiegende Teil der über 700 Mio. Euro Vergnügungssteuer  nicht mehr zur Verfügung steht. Gewinner werden allerdings die illegalen Spielangebote sein, die über das Internet aus dem Ausland nach Deutschland kommen. Nachdem sie in den letzten Jahren schon ein Umsatzwachstum von ca. 800 % und einen Umsatz von mehr als drei Milliarden Euro verbuchen konnten, werden sie ihren Marktanteil noch weiter ausbauen, ohne auch nur einen Euro Steuern in Deutschland zu zahlen und ohne auch nur einen Arbeitsplatz hier zu schaffen.

Abschließend sei noch einmal Norbert Bolz, durchaus in provokativer Absicht, zitiert:
„Die Politik hat gegen das Glücksspiel keine Chance, weil sie weder das Glück befördern noch die Langeweile bekämpfen kann. Der Krieg gegen die Glücksspiele wird deshalb scheitern, wie auch der Krieg gegen die Drogen gescheitert ist. Das Dilemma der Prohibition ist heute beim Spielautomaten das gleiche wie seinerzeit beim Alkohol. Diesen Vergleich ziehe ich natürlich nicht zufällig, denn die Propaganda gegen das Glücksspiel operiert vor allem mit der Schreckfigur des süchtigen Spielers. Indem ständig die Suchtgefahr des Spielens beschworen wird, verdeckt man aber dessen Normalität, nämlich das sich über die Hälfte der Deutschen an Glücksspielen beteiligt – und das der Staat eben hervorragend daran verdient. Man muss kein Sozialpsychologe sein, um zu verstehen dass Sucht nicht durch Alkohol, Tabak und Glücksspiele entsteht, sondern durch Unglück, Stress und Gruppenzwang.“

Mario Hoffmeister
Leiter Zentralbereich Kommunikation
Gauselmann AG